手机实名制或致1亿用户停机，能否杜绝垃圾短信和电话？

这几天，一则悲剧新闻引爆网络：山东女学生徐玉玉接到虚拟运营商号码“171”开头的号码诈骗9900元，导致悲痛死亡。更可怕的是诈骗不止一个学生，在江苏、广东、福建、浙江、湖南、陕西等地均发生过涉及170/171号段电信诈骗事件。由于170号段实名登记不严、实际归属地不明等，骗子轻易地买到个人信息，诈骗屡屡得手，难以被查。

与此同时，电话实名制呼声持续升温，三大基础电信运营商不断发出最后“通牒”，不实名制就停机处理。今年5月，工信部要求到明年6月30日前全部实现电话用户实名登记，已有不少民众陆续发现自己通信业务遭到限制。

那么，强制性实名制真的能执行下去吗？这对普通用户有啥影响呢？记者进行了调查。

实名制对基础电信运营商有利吗？

所谓“电话实名制”是指要求用户在办理固定电话、移动电话、宽带业务、无线网卡入户、过户等业务时，提供真实身份信息，以自己名称、产品、品牌等文字标识为手机号码进行注册。

早在2010年，工信部就曾宣布实施手机用户实名登记制度，由于一直没有明确的法律条文支持，效果不太理想。

一段时间以来，各地实名制的消息一直没有停止。

2015年年9月，广东执行“停机令”，今年8月初天津、贵州、吉林等仿效。浙江联通从8月25日开始对未实名用户实行强制停机。江苏省宣布从10月1日起暂停部分不合格用户通信服务，只保留接听电话和部分的紧急服务，并于12月1日停止全部未实名用户的通讯服务。北京地区的三家运营商规定非实名用户停机时限为10月15日。

可以看出，在实名制问题上，采取强制停机措施并不普遍。公开资料显示，截至5月，全部电话用户实名率已达92%，仍有近1亿用户面临停机风险。中移动、中联通、中电信三大运营商已陆续开始对未进行实名登记的手机号码依法限制通信服务。

记者了解到，这次实名制与以往大不相同，工信部给了三大运营商足够的压力，如果被发现实名制中存在怠慢问题，运营商将面临罚款。然而，强制性的实名制让运营商们背上包袱。实名制不仅不利于运营商抢用户，而且还要投入钱限制用户数量，这对运营商来说，损人不利己，因此积极性并不高。譬如，海南联通从2013年9月1日开始推行手机卡实名制，至今仍然没有实施完毕，可见实名制雷声大雨点小，或许是迫不得已，喊喊口号罢了。

实名制不仅要投入大量的人力，还要对营业厅进行改造，减少用户的排队。在去年年底，大部分运营商都给自己销售网点配备了身份证阅读器，也就意味着以前可以手动随意输入资料，现在必须强制身份证阅读，不然不能办理号码以及其他业务。有报道称，严格的实名制下，挤掉水分虚商发展速度放缓：月增长用户由去年200万下降到170万，移动转售净增用户占比也由去年的48%下降到30%左右。实名制也在一定程度上增加了转售企业的成本：“仅从线上销售来说，实名制要求快递回单，这其中不回收和回收，成本相差8-15块钱。”

通信世界网总编辑刘启诚在接受媒体采访时说，“虚拟运营商为吸引用户推出了大量低资费套餐，例如语音通话低至0.088元/分钟。这种低资费门槛、无需身份识别的号卡，吸引了大量将手机作为通信工具的广告主和诈骗分子，一时间，170/171成为诈骗电话的代名词。”

刘启诚透露，实名的落实问题是相关部门考量正式牌照下发重要因素。自2014年移动转售业务启动，部分虚拟运营商走线上渠道吸引用户效果不理想，为盲目追求用户数字，便利用线下渠道养卡，即兜售给卡贩子，由此滋生了非实名卡、黑卡等乱象。许多虚拟运营商是轻资产企业，缺乏销售渠道，依靠单纯的线上渠道很难发展规模用户，只好靠线下的卡商、卡贩来分销。

业内人士认为，实名制对运营商是一把双刃剑，一方面垃圾短信收入会锐减，另外一方面可以减少坏账率。以后各大运营商收入都会以流量为主，强势推行实名制已利大于弊：第一、全面实名制有助于挤掉运营商市场发展的“水份”，用户数据更真实，也在一定程度上限制了一些基层经营单位向员工硬性“下任务”的空间；第二、实名制用户的在网黏性要远远高于非实名用户，对于运营商来说，发展质量会得以提升；第三、全面实现实名制，运营商会获得更加真实、全面的用户大数据，便于运营商深入开展用户行为分析，为未来制定更具针对性的套餐提供了良好的基础。

实名制对用户有啥影响？

对于已实名制的用户来说，除了接听的电话可能也是实名制，毋庸过多担忧诈骗骚扰外，其他影响微乎其微。电信专家认为，实名制看似对用户信息安全有一定的保护作用，然而，目前诸多网站、APP甚至银行机构都存在安全漏洞，因为实名制，用户信息泄露事件时有发生，用户信息安全并不能得到有效保护。

对于尚未实名制的用户来说，由于线下营业厅成本大幅增加，电信运营商营业厅网点在不断减少，而线上营业厅并不能办理实名制，需要及时实名制。记者发现，北京一些营业网点，用户办理正常的业务都会排着长长的队伍，而专门去办理实名制的人，积极性就不会高。

1、实名制不仅是电话。

现在不少网站、app注册都需要电话认证，所以，实名制对网络安全、个人信息安全也有不可忽视的作用。而且，随着移动支付发展，实名制让很多功能的使用提供了有益支撑。譬如，一个500的微信群，如果没有实名制则不能入群等。

2、实名制无法杜绝黑卡骚扰。

由于不实名制强制性停机并不是全国统一执行，而是各个地方前后不一。而在取消全国漫游资费之后，异地办理异地电话现象仍存在。由于实名制采用身份证办理，我国在身份证的管理上并不严格，丢失的身份证成为办理“黑卡”的最大市场。因此，强制实名制只可能是黑卡减少，而并不会消失。

3、垃圾短信和骚扰信息不会消失。

公开资料显示，垃圾短信和骚扰信息并不全是来自移动电话号码，伪基站也成为发送垃圾骚扰信息的重要途径。电话诈骗和骚扰并非中国独有现象。近日，美国电话电报公司、苹果、谷歌等33家电信运营商和科技公司已经组成自动录音电话打击小组，以制定跨行业的目标和行动计划。自动录音电话是指系统自动拨号、播放预录语音的一类电话，常被用于营销、宣传或者诈骗等目的。美国加州众议员Jackie Speier提出了一个新法案，就是当消费者购买手机的时候，需要登记个人身份证，这样，等于每一部智能手机或者非智能手机都变成了“实名制”。

律师说法：一家独大下的“契约”履行难

《电信条例》）第六十六条规定，“电信用户依法使用电信的自由和通信秘密受法律保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关、国家安全机关或者人民检察院依照法律规定的程序对电信内容进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由对电信内容进行检查。”因此，运营商如果没有充分证据就关停骚扰电话，那么骚扰分子可以上诉，并且运营商并不占理，这也成为打击骚扰、诈骗电话取证难的主要原因。

很多用户质疑实名制有法律支撑吗？有人说信息安全法，有人说是合同法，还有解释为国家安全等。对此，浙江六和律师事务所周尚檬律师认为，个人开户与停机，实际上是个交易行为。如果严格从交易（合同）的角度看，如果原合同没有约定类似条款的，当然有问题。但问题在于，如果某张卡找不到实际户主，是否意味着合同一方主体的缺失？所以貌似有问题，但实质上应该问题不大。

“因为本身是一个交易行为，运营商当然也有权选择不签合同。”周尚檬说，对于今后新用户，不实名不开户不存在法律上的障碍。但对于已经开户的，因为一个规定（没有上升到法律性质）就强制要求取消交易，实际上对消费者还是有一定权利侵犯的。比如某张未实名的卡里还有余额未消费而强制停卡，这里就有不公平了。但如果卡里余额消费完了以后禁止再充钱，那么应该属于交易自由的范畴。虽然公众认为这样的交易可能不存在自由或选择，但这种争议的实质，其实是在于电信运行的垄断。

也有律师认为，在信息化时代，实名制也是国家安全的需求，符合国家安全法。目前，实名制不限于电信领域，中国18省出政策促快递发展，要求包裹需验视和实名制，可以看出实名制并非简单的电话诈骗等，有更多的考量在内。